[칼럼] 지방소멸은 곧 국가공멸

<지방소멸은 곧 국가공멸>

지방소멸 방지 정책의 방향성

도시가 선진화를 거듭하고 고령화 시대가 도래한 지금, 우리는 ‘지방소멸’이라는 위기를 직면했다. 한편 강기정 광주시장 당선인과 홍준표 대구시장 당선인 역시 '지방소멸 어떻게 할 것인가'를 놓고 열띤 토론을 펼쳤다. 이처럼 지방소멸 문제는 정치권에서 아주 중요한 문제로 대두된다. 그러나 이는 대한민국 국민 전체의 과제이다. 전국 8도 없어질지 모른다는 위기감은 더 이상 정치인들만의 공상이 아니다. 저출산, 고령화가 빠르게 진행되는 상황에서 수도권이 젊은 인구를 ‘블랙홀’처럼 빨아들이는 것이 문제의 근원이다. 지방의 젊은 인구는 크게 입학과 취업으로 대규모로 유출된다. 이른바 ‘명문대’와 ‘좋은 일자리’가 서울을 비롯한 수도권에 집중돼 있으니 당연한 결과다. 수도권 대학으로 지원자가 몰리는 가장 큰 이유가 취업이라는 점에서, 두 요인은 뿌리가 같다고 봐야 한다. 또한 지방이 수도권에 비해 큰 메리트merit를 갖지 못하고, 선호 직업군의 변화나 일자리의 연계성 등이 지방소멸에 간접적으로 영향을 주었다. 지금은 ‘소멸 고위험’ 지역이 죄다 농산어촌 군 지역이지만, 수도권 집중이 더 심화하면 지방 중소도시들도 차례로 소멸 위기에 놓일 가능성이 없지 않다. 소멸의 늪이 점점 확대되고 있는 것이다. 이런 지방소멸은 곧 지역 불균형을 낳는다. 지역 불균형은 국가의 공멸을 의미한다. 건물이 두꺼운 기둥 하나에만 의지한 채 서 있다면 언제가 반드시 무너질 것이며, 적당한 기둥들이 건물을 고르게 받쳐줄 때 비로소 견고한 건물이 완성된다. 국가도 이와 마찬가지다 지방, 8도가 견고해야 하나의 튼튼한 집합체가 되는 것이다. 지방 균형을 위해선 지방을 젊은이들이 이끌릴 수 있는 매력적인 도시로 만들어야 한다. 기업과 개인은 지방을 위해 힘쓰지 않는다. ‘지방 살리기’는 국가 주어진 과제이다. 이것이 국가의 의무고 정책이 나아가야 할 방향이다.

출처: 유튜브 TV홍카콜라 캡쳐

지방소멸의 원인 및 현황

지방소멸, 지방쇠퇴의 원인을 크게 세 가지로 나누어 본다면 저출산과 고령화, 수도권 중심 기류이다. 먼저 저출산과 고령화로 절대적 인구가 감소하며 자연스레 지방은 쇠퇴의 길로 접어들었다. 밑 자료에 따르면, 1983년경, 2001년경, 2017년경 총 세 번의 인구절벽을 경험했다. 또한 출산율 곡선은 우하향의 형상을 띄고 있다.

두 번째는 수도권 중심 기류다. 밑 자료에 따르면 2020년을 기점으로 수도권의 인구 비중이 비수도권을 앞지른 것을 알 수 있다. 또한 미래 전망 역시 수도권 중심 기류로 흘러갈 것으로 보인다. 수도권의 토지면적, 인구밀도 등을 고려해볼 때 자료는 ‘국가 불균형’이라는 위기의식을 느끼게 한다.

이 그래프에서 나타내는 미래 전망은 어쩌면 당연한 결과일 수 있다. 모든 경제, 정치, 문화 주체가 수도권을 중심으로 움직이고 작용하고 있기 때문이다. 이를 단적으로 보여주는 예시가 ‘단국대학교 캠퍼스 이전’이다. 단국대학교는 2007년 서울시 용산구 한남동에서 경기도 용인시 수지구 죽전동으로 학교를 이전했으며 현재 서울캠퍼스가 있었던 자리엔 고급 아파트인 한남더힐이 들어서 있다. (단국대학교의 선택을 비난하거나 모욕할 의도가 없음을 명시한다.) 물론 캠퍼스 면적 등 긍정적인 측면도 많으나, 일각에서는 이러한 단국대 캠퍼스 이전이 학교 명성을 떨어뜨렸다는 의견이 다수 존재한다. ‘인 서울’이라는 메리트가 없어져 학생들 사이의 선호도가 하락한 것이다. 이는 단적인 예시에 불과하다. 국내 50대기업 본사 역시 대부분 서울에 집중되어 있으며, 이미 발전한 기업들뿐 아니라 유니콘 기업들도 대부분 수도권에 위치하고 있다. 이는 수도권의 발전 지속과 지방의 여전한 쇠퇴를 의미하는 지표라 할 수 있다.

지방소멸과 지역감정의 관계

또한 비약일 수 있으나 정치적 요소를 배체할 수는 없다. 밑에 GRDP(지역 내 총생산; gross regional domestic product.) 지표에 따르면 항상 GRDP 최하위의 머무는 도시는 대구와 광주이다. 이는 특정 당이 독점하는 식의 지역 정치 형태 때문이다. 대구와 광주에서 당선될 당이 정해져 있으니 경쟁의식이 고갈되며, 일명 ‘막걸리 정치’로 이어지는 결과를 초래하게 된다. 한편 2000년 이후 우리나라의 지역별 연평균 성장률은 충남(9.7%), 경기(8.3%), 경북(7.2%), 인천(5.6%), 경남(5.2%), 광주ㆍ제주ㆍ충북(4.8%), 부산(4.6%), 대전ㆍ울산(4.4%), 강원(4.3%), 전북(3.8%), 서울(3.6%), 전남(3.5%), 대구(2.9%) 순이었다. 이 역시 지역감정에 휘둘리는 지역이 성장률 하위권에 머물고 있음을 보여준다. 위와 같은 요인이 지방소멸에 직접적인 원인이라고는 절대 할 수 없다. 그러나 모든 원인을 야기하는 밑바탕이 된다는 것은 명백한 사실이다.

지방소멸위험지수

한 지역의 20∼39세 여성 인구를 65세 이상 인구로 나눈 값으로 이 지수가 0.5 미만이면 소멸위험지역으로 분류된다. 즉, 이 지수 수치가 낮으면 인구의 유출·유입 등 다른 변수가 크게 작용하지 않을 경우 약 30년 뒤에는 해당 지역이 없어질 가능성이 높다는 의미를 갖고 있다. 지방소멸위험지수는 구체적으로 ▷지수가 1 이하일 때(20〜39세 여성 인구가 65세 고령인구보다 적을 경우) ‘소멸 주의’ 단계로 ▷지수가 0.5 이하일 때는 소멸 위험이 큰 것으로 정의된다.

참고문헌 - pmg 지식엔진연구소

밑 그래프에 따르면, 현재 지방소멸지수 소멸 위험지역은 2010년 61곳에서 2022년 기준 113곳으로 늘었다. 소멸지역 증가 추세는 매우 급격하며 팔도의 소멸시효가 얼마 남지 않았다는 것을 의미한다.

지방소멸 방지 대책의 사례와 현황

대구의 5가지 비전

대구의 경우 2022년 현재 지방 살리기 정책으로 5가지를 공언했다. 첫째, TK 신공항을 관문공항, 국비 공항으로 만든다. 둘째, 공항 후적지 두바이식 개발. 셋째, 군위·의성지역 수백만 평을 첨단산업단지로 탈바꿈시킨다. 넷째, 포항을 수소경제 도시의 중심으로 만든다. 다섯째, 구미산업단지를 스마트 단지로 탈바꿈시킨다. 이렇게 총 5가지 정책이다.

국가균형발전의 시초

처음으로 ‘법’을 통해 ‘국가균형발전’을 이루려는 시도

2004년 노무현 정부 때, 균형발전 정책(균형발전 3대 특별법)을 시행함으로써 처음으로 균형발전을 논의하고 제도적으로 시행했다. 노무현 정부 정책의 핵심은 서울의 자원을 지방으로 분배하는 것이다. 그 예로 ‘공기업 지방 이전’을 들 수 있다. 공기업의 지방 이전으로 지방의 상권과 집값 등을 모두 잡겠다는 것이다. 이는 노무현 정부 시절 전국 10개 혁신도시에 순차적으로 진행되었고 2019년 2월 기준 이전 대상 공공기관 153개 중 152개가 이전을 끝내 사실상 1차 이전 사업은 완료되었다고 볼 수 있다. 공기업 지방 이전은 최근에도 논의된다. 2019년 이인영 더불어민주당 원내대표는 ‘2차 공공기관과 공기업 지방 이전’을 추진하겠다 밝혔으며, 이재명 전 대선후보 역시 “수도권 공기업·공공기관 200여곳 전부 지방 이전”이라는 뜻을 밝힌 바 있다.

지방소멸대응기금

행정안전부는 2021년 이른바 ‘인구감소지역’을 지정하고 동 지역을 지원하기 위한 「*지방소멸대응기금」을 조성하였다. 2022년 8월 쯤 지원 대상 89개 시군구 지역을 확정하고 매년 1조원씩 10년에 걸쳐 총 10조원을 배분할 계획이다. 구체적인 사업은 행정안전부와 한국지방재정공제회가 공동 구성하는 「지방소멸대응기금심의위원회」를 통해 선정하고 진행할 것이다. 2023년 1월부터 시행될 「인구감소지역 지원 특별법」은 기금지원 사업의 법적 토대가 된다.

지방소멸 방지 정책 제언

서론에서 말했듯 지방소멸 방지 대책의 가장 중요한 점은 지방의 메리트를 키우는 것이다. 다만 지방을 수도권과 같은 성장선에 두는 것은 옳지 않다. 지방을 수도권처럼 다양한 인프라와 산업시설, 대기업이 가득한 국제 무역도시로 만드는 것은 불가능하며, 가령 그렇게 만든다고 해도 이는 지방의 역할을 상실한 것이다. 지방은 수도권과 달리 환경오염, 교통 혼잡에서 자유롭다. 즉, 지방소멸 방지 대책은 지방을 수도권과 같이 만드는 것이 아닌 최소한의 인프라만 갖춘 살기 좋은 주거 도시를 만드는 방향으로 가야한다.

첫째로 지방의 교통 발전으로 지방 이동권을 보장해야 한다. 주거 도시로서의 가치를 지닌 지방은 기업이 다수 분포한 수도권과 원활한 교통 인프라 관계를 맺어야 한는 뜻이다. 전라북도 무주군, 진안군, 장수군은 대표적인 대중교통 취약 지역이다. 때문에, 운행 간격을 줄이고 대중교통 접점을 다수 만드는 기본적인 일부터 해 나가야 한다. 면 단위 버스를 예로 들 수도 있고, 대중교통의 취약점을 극복한 공공형 택시 확대도 방법이 될 수 있다. 또한 시 단위 공유형 교통수단에 관한 논의도 이루어져야 한다. 나아가 기술의 발전에 따라 공유형 자율주행차 시범 도입에 관한 연구 및 논의도 이루어져야 한다. 한편, 국내 교통의 편의성뿐만 아니라 국제 교통의 필요성도 대두되고 있다. 대구의 경우, 신공항 발전에 힘을 쓰고 있다. 과거에는 고속도로가 지방 도시 발전에 가장 중요했다면, 이제는 하늘길이 뚫려야 살 수 있으니 공항이 중요하다는 게 골자였다.

둘째로 지방만의 개성을 살리는 정책(지역 브랜딩)을 취해야 한다. 밑 그래프에 따르면 지방소멸 대응 목표 실현을 위한 5대 추진전략 중 두 번째로 높은 점수를 받은 것이 ‘개성, 매력공간 창출로 생활인구 확보와 유출 억제’이다. 이는 작은 축제에서부터 시작한다. 지역 축제는 지역만이 갖는 독특한 차별성을 부각한 축제로서, 전통문화를 계승 및 발전시키고 지역문화를 활성화하며, 지역 주민의 삶의 질 향상을 목표로 한다. 지역 축제는 지방자치제 실시 이후 지역 경제 활성화를 명목으로 무분별하게 늘어났다. 각 지자체마다 경쟁적으로 비슷한 지역 축제를 만들고 있어 ‘대한민국은 축제공화국’이라는 말도 나올 정도다. 제주도에서는 매년 4월 중순, ‘유채꽃큰잔치’가 열린다. 하지만 유채꽃 축제는 제주도에서만 열리는 것이 아니다. 서울, 구리, 수원, 삼척, 태백 등 10개가 넘는 지역에서 열리고 있다. 경기도에서는 4개 지역에서 유사한 도자기 축제가 있고, 비무장지대(DMZ)를 주제로 열리는 축제도 3개나 있다. 지자체들은 지역 이름을 내걸고 여는 축제를 통해 국내외 관광객을 유치하고 지역 상권을 살릴 것이라고 설명하지만, 진부한 축제들에 대한 사람들의 관심은 많지 않다. 이런 무분별한 축제 생성이 우선적으로 개편되어야 할 것이다. 축제는 지방의회 주도가 아닌 시민참여의 형태로 진행되어야 한다. 시민의 수요가 제일 중요한 것이다. 또한 지역만의 고유한 브랜딩이 가장 중요하다. 횡성 한우, 청양고추처럼 지역 이름을 떠올렸을 때 구축되는 ‘이미지’가 있어야 한다는 것이 골자이다. 그리고 축제는 이 이미지가 바탕이 되어야 한다.

마지막으로 가장 중요한 것은 지역 고유의 랜드마크land mark가 있어야 한다. 학교가 될 수도 있고 기업, 관광지, 문화재가 될 수도 있다. 이는 위에서 언급했던 지역 브랜딩과도 연관되는데 랜드마크는 지역을 브랜딩을 구축하기 가장 좋은 소재이다. 예를 들어 경주에 경우 수많은 문화재를 바탕으로 역사, 관광의 도시라는 브랜딩에 성공했다. 랜드마크는 본질적 해결책은 될 수 없으나 마케팅을 활용한 가장 쉬운 지방 살리기 정책이라 생각한다.

결론적으로 지방소멸을 막기 위해선 사람들 사이에 지방 선호도를 개선하는 것이 가장 우선이다. 지방을 수도권을 앞지르는 도시로 만들자는 것은 대단한 비약이며 모순이다. 다만 수도권의 월등함을 인정하고 주거 도시로서 수도권과 상생 가능한 균형발전을 하자는 것이 이 정책 연구의 취지이다. 때문에, 수도권과 연결 가능한 교통인프라 및 교통 정책 마련이 가장 먼저 해결되어야 할 과제이며, 축제와 랜드마크 등의 지역 브랜딩이 지방 살리기를 뒷받침해 줄 가장 든든한 정책이 될 것이라 생각된다.