[칼럼] 공수처에 얽인 역사를 통해 생각해보는 검찰 개혁에 관하여

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 위의 링크는 고위공직자범죄수사처(공수처) 설치 및 운영에 관한 법령 조항들을 실어놓은 곳이니 한 번 참고하시기를 바라고, 이 글은 공수처와 얽힌 검찰 개혁과 관련된 쟁점에 대한 총체적 정리를 담고 있다는 사실을 알리며 글에 시작하겠다.

 2019년 12월 30일 입법이 통과되고 2021년 1월 21일 설립된 공수처는 1996년 참여연대의 "부패방지법" 입법 청원에서 검찰의 기소 독점 방지를 목적으로, 기존의 공직자 윤리법을 보완하고 고위공직자비리조사처를 도입하자는 데애서 처음 시작된 법안이다. 이후 김대중, 노무현 전 대통령도 이 공수처 설치에 관련된 공약을 대선 때 내세웠으나 검찰과 반대편 진영에서 강력하게 제기한 공정 수사에 대한 우려과 검찰 수사에 대한 악화를 이유로 결국 실패하였다. 다만 1972년 리처드 닉슨 당시 대통령의 "워터게이트 사건"을 계기로 만들어진 미국 특별 검사 제도가 포함된 "정부 윤리법"의 영향을 받고, 1999년 한국에도 이와 비슷한 특별 검사법이 통과되어 그 유명한 "특검"이 도입되었다. 이와 대조적으로 1999년 당시 미국은 20여년간 20번의 특검이 있었지만 4건의 처벌밖에 얻어내지 못했고 삼권 분립의 위반 논란과 정치적 편향성 논란으로 인해 폐지해 버렸지만 말이다. 참고로 미국 같은 경우는 그로부터 18년 후 2017년, 2016년 미국 대통령 선거 당시 트럼프 캠프와 러시아 사이의 공모 의혹으로 인해 또다시 미국에 "특별 검사"가 부활하였으나 약 2년간의 조사 이후 2019년 3월 "이에 관련된 사실을 발견 하지 못했다." 라는 결과가 나오면서 미국 본토에서는 "특검 제도"의 무가치함만을 증명한 셈이 되었다.

 다만 미국의 "특별 검사법"과 달리, 한국의 "특별 검사법"은 미국은 하나의 수사를 진행하기 위해서 2~5년까지의 시간까지도 소비하지만, 한국의 "특별 검사법" 같은 경우에는 수사 기간을 최대 90일로 한정한다는 차이가 있다. 그리고 현재 한국의 특별 검사 법은 각 사안마다 특별법을 제출하여 여러 절차를 거치는 기존의 "개별 특별법"과, 2012년 박근혜 전 대통령이 대선 당시 내세웠던 검찰 개혁 공약을 계기로, 2014년 제정된 국회의 본회의에서 의결하거나 법무부 장관의 동의만 있으면 대통령이 빠르게 구성할 수 있는 상설 특검법을 통한 특검으로 나누어지는데, 이제까지의 대한민국에서는 총 13건 중에서 단 세월호 특검 한 건을 제외하고는 모두 "개별 특별법"을 통해 특별 검사가 이루어졌다. 이 외에도 박근혜 정부는 "특별 감찰관" 제도를 도입하기도 하였으나 실질적인 효과가 없다는 비판을 받은 채, 문재인 정부가 들어서면서 이 제도는 더불어민주당에 의해 폐지를 앞두고 있다. 

 그리고 2012년 대선때부터 문재인 대통령은 꾸준히 "고위공직자비리수사처"를 대선 공약으로써 주장해왔고, 2017년 당선 이후 여야 두 곳 모두에서 여러 안을 내세우고, 두 번의 필리버스터와 패스트트랙 지정, 그리고 이로 인한 다툼으로 인한 고소 고발전 등을 거치면서 끝내 설립된 것이 행정부, 사법부, 입법부 그 어느 곳에도 속해있지 않은 현재의 "고위공직자비리수사처"이다. "고위공직자비리수사처"는 현직 혹은 퇴직한 대법원장, 대법관, 검찰총장, 판사, 검사, 경무관 이상의 경찰들과 그 배우자 및 4촌 이내의 가족들을 영장 청구 및 수사와 기소를 동시에 할 수 있는 권한을 가진다. 다만 이외의 기소 대상이 아닌 대통령, 국회의원, 장성급 장교, 금융감독원장과 부원장 및 감사, 시장과 도지사, 정부의 주요 공무원 등 고위 공무원과 그 배우자 및 4촌 이내의 가족들을 수사할 수 있는 권한 역시 가질 수 있지만 수사 이후 자료를 서울중앙지검 검사에게 송부를 해야 하고 이에 따른 기소 권한 역시 검찰이 가진다는 점에서 차이점을 가지고 있다.

  고위공직자공수처장 후보를 임명하는 추천위원회는 국회의장이 법무부 장관, 법원행정처장, 대한변호사협회장, 대통령 및 여당에서 추천하는 후보 두 명, 여당 이외의 당들이 추천하는 후보 2명, 총 7명을 임명하여 구성되는 재적 위원들 중 3분의 1 이상의 요청이나,  추천위원장으로 발탁된 7명 중 한 명이 소집할 수 있고, 재적 위원들 중 3분의 2(5명)의 찬성을 받아야 한다. 그렇게 후보로 추려진 두 명의 공수처장 후보 중에서 대통령이 한 명을 선택한 뒤에 인사청문회를 거쳐서 임명된다. 임명된 공수처장은 임기를 3년으로 하고 중임할 수 없으며, 정년은 65세까지로 한다. 

 고위공직자 비리 척결을 위한 목적을 위해 만들어진 반부패 기관인 "고위공직자비리수사처"는 출범 이전과 이후를 거쳐서 수많은 비판을 받아왔다. 홍준표 당시 자유한국당 대표가 2017년 11월, 문재인 정부에서 처음 공수처 설립에 대한 움직임이 나오자마자 기존의 검찰청 위에 또다른 검찰청을 세우는 이른바 "좌파 민변 검찰청"으로 전락하고 말 것이라고 한 주장이 대표적인 예시이며, 공수처 법안 통과 과정에서 제기된 공수처의 무차별적인 통신 조회 가능 조항과 공수처 수사 대상에 포함되는 고위 공무원들의 범죄 사실을 검찰, 경찰 등 다른 수사 기관에서 인지하고 있을 시에 즉시 공수처에 통보해야 한다는 법률 제 24조 및 25조 조항 역시도 매우 큰 논란이 되었다. 또한 정부에서는 2019년 검찰에서 고위 공무원 수사를 주로 담당하고 있었던 특수부의 권한이 축소시켰다가도, 2021년 박범계 장관에 의해서 부산의 경찰의 특수부 기능을 되살리는 등 혼란스러운 상황이 계속되는데다가, 2020년 여당에서는 공수처장 후보 추천에서 야당이 추천하는 2명의 추천위원회원의 거부권 발동을 회피하기 위해서, 7명 중 6명의 찬성이 필요했던 본래 재적 위원 찬성 조항을 단 5명만 찬성을 하더라도 공수처장 후보로 임명할 수 있도록 하는 조항을 개정하는 등 입맛에 맞게 법을 개정시키기도 하였다. 

 공수처가 세워진 후 1년이 지난 현재의 상황은 더 심각하다. 2021년 12월 6일, 서울 신문에서 공수처 검사로 임용된 23명의 검사들의 이력을 조사한 결과에 따르면 고작 2.2년의 평균 근무 경력을 가진 검사들로 구성되어 있으며 그마저도 10년 이상 검찰에 근무한 사람은 단 두 명에 불과하다고 한다. 특히 공수처에서 근무하는 데 있어 재판 수사 및 실무 경험에 대한 조건이 없는데다가 고작 4주간의 수사 실무 교육 방식이 공수처 교육의 전부라는 것 역시, 알맹이가 없는 부실하기 짝이 없는 운영 방식이다. 이와 같은 결과를 빌미 암아 수사 절차 위반 논란이 끝없이 어이지고 있는 것 역시 덤이다. 이와 같은 현상으로 인해 여러 미숙함과 논란을 담고 있는 공수처에 지원할 마땅한 이유를 찾지 못하고 있는 법조계의 반응으로 인해 악순환의 연결고리를 끊을 수 없는 구조에 놓여 있다. 여기에 불에 기름이라도 끼얹듯, 경찰과 검찰의 기소권과 수사권 사이에서 벌어지는 논란 역시도 공수처와 엮여서 꼬이고 꼬여 가중되고 있는 형국이니 첩첩산중이라고 평할 수밖에 없다. 

 공수처 법안을 통과시키기 위해 인용을 활용한 여러 국회의원들과 단체들, 뉴스들과 타 논설위원들의 칼럼들에 따르면 공수처는 흔히 싱가포르의 탐오조사국(貪汚調査局)과 홍콩의 염정공서(廉政公署)의 사례를 흔히 인용하곤 한다. 이 두 기관들은 행정부에 속하여 강력한 수사권을 가지고 있으나 한국의 공수처와는 다르게 기소권이 완전히 없고, 민간의 사문서 위조라던가 기업 수사에도 자유롭게 수사할 수 있다는 특징을 가지고 있다. 하지만 명심해야 할 점은 이 두 기관들이 최초로 만들어진 계기는 고위공직자의 정치적 의도가 있는 수사나 권력형 비리의 측면보다는 1950년대~1960년대의 마약 밀매, 기업들의 부패 행위와 같이 헤이해진 공권력과 민간의 기강을 바로잡기 위해서 시작했다는 것을 명심해야 할 것이다. 특히 한국에서 가장 압도적으로 인용되고 있는 염정공서(廉政公署) 같은 경우는 정작 홍콩 민주화 운동 정국 당시 공권력에 악용되어 논란을 빚기도 하였다. 이 외에도 2010년 7월의 법정 비리를 계기로 염정공서(廉政公署)를 본따 만들어진 대만의 염정서 같은 경우는 큰 실효성이 없다는 비판을 받고 있다.

 다만 필자가 조금 깊게 눈여겨보는 곳은 호주의 NSW(뉴사우스웨일즈) 주나 미국과 같은 케이스이다. 호주 NSW주 같은 경우는 반부패위원회(ICAC, Independent Commission Against Corruption) 같은 경우에는 주차원에서 각각 만들어져서 기소권은 없고 검찰 총장에 권고 차원의 이야기만 할 수 있으나 위원회 내 법무국 내에서 변호사들이 법률적으로 검토하여 조사국에서 자료 제출, 현장 조사,영장 청구 등 강력한 수사를 행하고 있으며 주요 공직자를 향하여 공개 청문회를 열고 출석을 요구할 수 있으며, 강제 진술 청취권이 부여되고 있다. 그리고 부패예방교육연구국을 통하여 자체적으로 공무원들에게 부패 관련 교육 프로그램을 진행하는 등 부패를 막기 위해 폭넓은 역할을 하고 있다. 필자가 명확하게 말할 수는 없지만 일종의 국민권익위원회의 역할을 겸하는 것이 아닐까라고 가벼운 추측을 해본다. 이와 같은 권한은 2005년 당시 시드니 내 시 의원의 뇌물 수수 사건을 압박하기도 하였고, 주 총리를 낙마시키는 역할을 해오기도 했다. 다만 이것은 호주가 주 정부로 이루어져 있다는 특성이 있다는 것을 염두에 둬야 한다. 

 미국 같은 경우는 검찰이 중요한 수사에 있어서 수사와 기소권을 둘 다 담당하고 있기는 하지만, 대부분의 수사는 연방수사국(FBI)과 마약단속국(DEA)과 협업을 통해서 수사를 하고 있으며, 경찰과 검찰이 완전히 분리되어 있고 검사와 수사관들만이 따로 움직이는 한국과는 또 계통이 다르다. 또한 검찰이 직접 재판 전 수집된 증거만을 토대로 직접 기소를 결정하여, 수사와 기소가 연결되어 있는 대륙법 계통의 한국과는 달리, 미국은 수사와 기소를 시민만으로 구성된 대배심이 담당을 하고, 실무 수사를 담당하는 경찰관이나 검찰은 이를 통제하는 방식을 담고 있는 영미법 계통의 수사 방식을 취하고 있다. 애당초 한국과 수사 개념과 법 자체가 완전히 다른 것이다. 다만 여기에 미국은 고위 공무원들의 부패를 방지하기 위하여 정부윤리청(Office of Govenment Ethics,OGE)과 특별심사청(Office of Special Counsel,OSC) 를 두고 있다. 정부윤리청은 미국 정부의 공직 윤리를 위해서 여러 프로그램을 운영하고, 공무원들의 행동 강령들을 어기고 있는지 어기지 않는지에 대한 감시를, 그리고 재산 등록 관련 업무도 함께 담당하고 있다. 특히 전직 공무원이 특수한 이익을 위하여 정부에서 담당했던 업무와 관련된 현직 공무원을 만나는 것을 엄격히 감시하는 역할을 겸하고 있다. 그리고 특별 심사청(OSC)은 대통령이 직접 특별 검사를 임명하여 미국 연방 정부와 산하 기관을 감시하는 역할을 하고 있으며 어떤 면에선 감사원의 특정 기능과 비슷하며, 어떤 경우에는 정부 윤리청과 함께 조사를 진행하기도 한다.이 외에도 여러 기능국을 두어 촘촘히 고위 공무원들과 권력을 견제하는 역할을 하고 있으나, 가장 대표적인 두 곳을 여기에 소개해 놓았다. 

 필자가 이 칼럼을 쓰면서 특검과 공수처, 공수처와 비교되는 세계 각국의 반부패 기관을 살펴본 후 느낀 것은 어떤 권력 비리에 대한 수사든 신중하면서도 철저하게 해야 한다는 것이며, 또 타 나라와 무작정 비교하기에는 각자 가지고 있는 형태가 다르다는 것을 직접적으로 와닿긴 어렵겠으나, 각 나라를 체제를 간접적으로나마 여러 모로 살펴봄으로써 체감상으로만으로도 크게 느끼게 된다. 그렇기에 조금이나마 느낀 점을 이야기하자면, 어떤 성역을 수사하는 데에 있어서 정치적 상황이나 외압에 휘둘리지 않고 필요하다면 오랜 기간동안 꼼꼼히 수사하는 것이 필요하고, 단순히 공수처와 같은 곳을 만들어서 고위 공무원들에 대한 기소와 수사에 대한 기능을 몰아넣는 것이 아니라, 기소와 수사에 대한 기능에 대해 어떻게 나누는 것이 좋을까에 대한 좀 더 올바른 판단이 필요한 시점이 아닐까 싶다. 그리고 이미 일어난 비리에 대한 기소와 수사 이외에, 공무원들이 부정 자체를 쉽게 저지르지 못하도록 어떻게 감시하고 또 대통령을 비롯한 고위 공직자들이 통치 혹은 공직 행위가 아닌 정당하지 못한 비리를 저지르지 않도록 검찰을 비롯한 반부패 감사 기관이 어떻게 국가 권력을 가장 효율적으로 견제할 수 있는지에 대한 예방 조치에 대한 고민 역시도 더 깊게 필요한 것이 아닌가에 생각을 남겨본다. 

2022. 2. 4. 청년의꿈 서포터즈 1기 칼럼 법 담당 빛의하루

PS: 사진 첨부를 하지 않고 글만 쭉 쓰게 되었습니다만 혹여나 개선점이 있다면 언제든지 지적해주시면 더 좋은 글을 쓰도록 노력해 보도록 하겠습니다. 감사합니다.