손학규 "내각제로 7공화국 열자"

'12·3 비상계엄' 사태를 거치면서 개헌 논의가 정치권의 최대 화두로 떠오르고 있다. 여소야대 국면에서 탄핵과 입법폭주를 남발한 의회나, 이에 맞서 비상계엄이란 극단적 카드를 꺼내든 대통령 모두 문제가 있다는 지적이 '12·3 비상계엄' 사태로 설득력을 얻으면서다. 이와 관련 오래전부터 '개헌(改憲)'을 통한 '87년 체제' 극복과 '제7공화국' 탄생을 주장했던 손학규 전 민주당 대표는 주간조선과 만나 "대통령제 신화에서 이제 벗어나야 한다"며 독일식 의원내각제로 개헌을 촉구하고 나섰다.

손학규 전 대표는 윤석열 대통령에 대한 탄핵 인용과 조기 대선 실시를 전제로, "국민의힘 후보는 임기 3년 대통령을 내걸고, 오는 2028년 총선과 함께 의원내각제로 전환하는 대국민공약을 내걸어야 한다"고도 주장했다. 사법리스크를 안고 있어 현재 체제로 최대한 빠른 대선을 치르기를 원하는 이재명 더불어민주당 대표가 개헌 논의에 소극적이라는 점을 지적한 것이다. 결국 이 같은 개헌공약이 국민들로부터 호응을 얻으면 민주당 내 '비명(非明·비이재명)계' 역시 개헌을 위해 움직일 것이란 전망이다.

경기고·서울대 정치학과를 나와 영국 옥스퍼드대에서 정치학 석·박사 학위를 받은 손학규 전 대표는 서강대 정치외교학과 교수 출신으로 김영삼 정부 때 정치권에 투신해 보건복지부 장관, 경기도지사, 4선(選) 의원, 두 차례에 걸친 민주당(대통합민주신당·통합민주당) 대표와 바른미래당 대표를 지냈다. 박정희 정부 때 한·일협상 반대시위(6·3항쟁)에 참여해 처음 형무소 문턱을 넘은 이래 노동운동·민주화운동 등에 오랜 기간 투신했다. 정치권에 입문해서는 여야를 넘나들며 '잠룡(潛龍)' 중 하나로 거론되기도 했다. 다음은 지난 12월 23일 그가 상임고문으로 있는 서울 서대문의 동아시아미래재단에서 만난 손 전 대표와의 일문일답.

- '12·3 비상계엄'을 접한 소회는. "황당했다. 그날 밤 여의도에서 동아시아미래재단 행사를 마치고 호프집에서 뒤풀이를 하는데 TV에서 대통령 얼굴이 나와 저게 뭔가 하고 한참을 지켜봤다. 우리나라가 어떤 나라인가. 세계 최빈국에서 경제강국으로 올라섰고, 유엔(UN)이 공식적으로 선진국으로 인정한 나라다. 6·25전쟁의 참화를 겪고 산업화와 민주주의를 동시에 이뤘고, 미국·일본·영국·독일·프랑스 이런 나라들과 견주는 선진국이다. 영화 '기생충'이 오스카상을 받고, 한강 작가는 노벨문학상을 받았다. 계엄령이라는 것은 아프리카 등 제3세계에서도 1980년대에 이미 끝난 것이다."

- 비상계엄도 헌법상 대통령 권한 아닌가. "독일·일본은 2차대전 패전 후 아예 헌법에서 '계엄령'이란 것을 없앴다. 영국은 2차대전 때 독일이 폴란드를 침공하자 체임벌린 당시 영국 수상이 비상대권법(Emergency Powers Act)을 행사했지만 이제는 사라졌고, 프랑스도 1961년 알제리전쟁 때 드골 대통령이 '계엄령'을 쓴 것이 마지막이었다. 그것도 계엄령이 아닌 '긴급조치제도(Les pouvoirs exceptionnels)'였다. 미국은 대통령과 주지사가 계엄령을 쓰지만, 과거 1960년대까지 재난재해나 시민운동이 폭력화됐을 때 썼고 정치적 목적으로 쓴 적은 없다. 우리는 1981년(비상계엄 전국 확대조치 해제)이 마지막이었는데, 대한민국 같은 10대 선진국에서 계엄령이 등장한 것은 반역사적이고 시대착오적 퇴행이다."

- 그나마 계엄이 유혈사태 없이 조기해제됐다. "이번 사태를 통해 대한민국 민주주의의 성숙도를 보여준 것은 큰 사건이다. 시민들이 계엄군과 대치하는 와중에 계엄군이 넘어지자 계엄군을 부축해 일으켜 세웠다. 철수하는 계엄군이 '죄송합니다' 하고 나가는 장면도 참 인상적이다. 군이나 시민들의 민주의식이 그만큼 성숙해 있다는 것이다. 국가능력은 단순한 경제능력·군사능력만이 아니라 이를 뒷받침하는 시민들의 능력이 있어야 한다. 계엄사태를 통해 외교가 흐트러지고 안보가 불안해지고 경제도 불안하지만, 나라를 지탱하는 민주적 힘을 보면서 대한민국의 국가능력을 다시 확인할 수 있었다."

- 대통령 탄핵안이 또 가결됐다. 노무현ㆍ박근혜에 이어 벌써 세 번째다. "대통령의 개인적 성향·자질·정치행태의 문제도 있지만, 근본적으로 정치체제와 권력구조의 문제다. 대통령 권력과 의회권력이 민주화 이후에 계속 충돌한다. 대통령과 국회의원은 모두 국민의 직접투표를 통해 당선돼 민주적 정통성을 갖고 있다. 이를 '이중 정통성(Dual legitimacy)'이라고 한다. 박정희·전두환 등 권위주의 시대에는 힘으로 누르고 돈으로 회유했다. 노무현 때부터는 권력을 동원해 국회를 찍어누를 수도 없고, 돈으로 회유할 수도 없었다. 그게 결국 여소야대 국면에서 대통령 탄핵으로 이어졌다. 그런 정도로 대통령과 행정부의 권위가 떨어진 것이다."

- '87년 체제' 후 노태우ㆍ김대중 정부도 여소야대였는데 탄핵은 없었다. "노태우·김영삼·김대중 전 대통령 때는 권위주의의 잔재, 특히 '양김(김영삼·김대중)'의 민주화운동 카리스마가 남아있어서 국회를 통제할 수 있었다. 지금과 같은 대통령제, 양당제 체제에서는 여소야대가 되면 항상 나올 수 있는 것이 대통령 탄핵이다. 이명박·문재인 전 대통령 때는 여소야대가 아니었다. 노무현·박근혜·윤석열 대통령 때는 여소야대이거나 집권당의 분열로 여소야대 상황이 됐고 그런 상태에서 탄핵이 소추됐다. 윤 대통령은 총선에서 패하며 여소야대가 더 심해졌고, 사실 국회의원들 사이에서는 처음부터 탄핵 얘기가 나왔다. 당시 여론을 의식해 공개적인 말은 못했지만, 여러 사람이 '끝까지 갈 수 있을까'란 의문을 제기했다. 결국 구조적 문제다."

- 권력구조를 어떻게 바꿔야 하나. "말도 안되는 계엄령이 선포됐을 때 이것은 권력구조를 바꾸라는 하늘의 뜻이 아닐까라고 생각했다. 지금까지는 이승만 체제에서 건국하고, 박정희 체제에서 경제성장하는 등 대통령제의 효율성 덕분에 나라가 크게 발전했다. 민주화 이후에는 대통령 권력이 의회를 통제하지 못하면서 대통령제의 효율성은 효력을 상실했다. 미국도 대통령과 의회가 제대로 맞지 않으면 연방정부 '셧다운' 같은 문제가 일어난다. 4년 전에는 트럼프가 대선에서 패배하자 지지자들이 의회에 난입하지 않았나. 총통제를 하는 대만도 의원들이 멱살 잡은 지 이미 오래됐다. 이제 우리도 대통령제 신화에서 벗어나야 한다."

- 의원내각제가 정국혼란을 가중시킬 것이란 주장도 있다. "당초 나도 의원내각제에 반대하는 입장이었다. 중학교 때 4·19혁명을 맞이했는데, 윤보선 대통령과 장면 총리가 끊임없이 싸움을 했다. 심지어 같은 정당인데도 민주당 신파(장면)와 구파(윤보선)로 나뉘어 싸웠다. 결국 권력이 약화되고 정치혼란이 커졌고, 그 틈바구니에서 5·16군사정변이 일어났다. 이웃 일본도 아베 신조 정권 전만 해도 수상의 평균 임기가 1년 정도였다. 1980년대 초만 해도 세계 2위였던 일본 경제는 그 뒤로 위상을 지키지 못했다. 경제적 역할이 낮아지면서 국제적 위상도 떨어졌다. 정치불안이 초래한 것이다."

- 의원내각제 지지로 왜 돌아섰나. "2013년 독일 베를린대학에서 연수하면서 생각이 바뀌었다. 독일은 잘사는 나라고, 노인·어린이 천국인 복지국가다. 제조업 기술력도 세계 1위고, 동서독 통일도 이루고 EU통합도 주도했다. 이탈리아·스페인·포르투갈 등이 재정위기로 고전할 때 독일이 다 해결해줬다. 그때 '독일도 의원내각제인데 이게 뭐지'라고 의문을 품게 됐다. 결국 독일의 경제적 번영과 동서독 통일은 정치적 안정에 기초를 두고 있었다."

- 독일은 의원내각제로 어떻게 정치적 안정을 이뤘나. "독일은 의원내각제임에도 '건설적 불신임제' 같은 일종의 통제장치를 갖추고 있다. 1949년 서독 건국 후 동서독 통일(1990년)을 거쳐 75년 동안 수상이 9명밖에 안 된다. 수상의 평균 임기도 7~8년에 달한다. 수상을 불신임하려면 수상 후보를 미리 내놔야 한다. 사실상 차기 수상을 선출한 이후 수상을 불신임하는 것이다. 또 다른 정치안정의 핵심은 연립정부다. 기민련(기독교민주연합)이 자민당(자유민주당)과 연립정부를 세우면 자민당의 정책 일부를 받아들여야 하고, 사민당(사회민주당)이 자민당과 연립하면 좌파인 사민당이 우파인 자민당의 정책을 받아줘야 한다. 기민련과 사민당이 대연정을 하면 보수·진보 모두의 정책을 받아들여 극단적인 정책으로 나갈 수가 없다. 우리처럼 문재인 정부 때 탈원전을 했다가 윤석열 정부에서 다시 뒤집는 등의 극단적 정책은 불가능하다."

- 구체적인 연정의 사례가 있나. "동서독 통일 때 기민련의 헬무트 콜 총리가 있었다. 당시 동서독 화폐가치는 1 대 4 정도였는데, 콜 총리는 화폐교환비율을 1 대 1로 해줬다. 당시 우파에서 난리가 났지만, 이는 사민당 빌리 브란트 전 총리의 '동방정책'을 수용한 것이다. 정책의 통합성, 정책의 연속성이 독일 정치를 안정되게 만든 것이다. 1957년 콘라트 아데나워 전 총리가 이끄는 기민련이 단독과반을 차지했을 때다. 당시 아데나워는 '단독 정권은 독일 정치의 전통인 합의와 타협에 맞지 않는다'면서 자민당을 계속 연정 파트너로 받아들였다. 이른바 '총리 민주주의'가 정치안정의 기제가 된 것이다."

- 국민들이 대통령제 폐지에 선뜻 동의할까. "물론 현실적으로 쉽지 않다. 우선 대통령 직선제에 대한 국민적 여망이 너무 크다. '6·29선언'의 핵심은 대통령 직선제였다. 지금도 대통령제 선호가 60% 이상일 것이다. 여태껏 그렇게 살았고, 조선왕조 때도 임금 아래서 살지 않았나. 지금도 대통령의 권력을 '대권'이라고 하고, 용(龍)에 비유해 선거 때마다 '칠룡' '팔룡'이니 말하지 않나."

- 지금 국회의원 수준에서 의원내각제가 가능하냐는 지적도 있다. "국회나 국회의원에 대한 불신도 크다. 어떻게 저런 놈들한테 나라를 맡기냐는 말도 나온다. 하지만 의회가 마구잡이로 횡포를 부리는 까닭은 권력만 있고 책임을 갖지 않기 때문이다. 만약 여야가 국회에서 권력을 만든다고 하면 책임의식이 높아져 자세가 달라질 수밖에 없다. 지금과 같은 대통령과 의회의 대립구조에서 여소야대가 되면, 야당은 권한만 누리고 책임을 안 져도 된다. 결국 대통령이 거부권을 행사할 수밖에 없는 입법을 하는 입법독재가 된다."

- 대통령과 총리가 권력을 분점하는 프랑스식 이원집정부제는. "프랑스에서 대통령과 총리가 속한 당이 다른 이른바 '동거정부(코아비타시옹·Cohabitation)' 때 EU 정상회의에 대통령과 총리가 같이 나간 적이 있다. 심지어 외국 사절을 접견할 때도 대통령과 총리가 같이 접견한 일도 있다. 한국같이 분파와 당쟁이 심한 나라에서는 대통령과 총리가 속한 정당이 다를 때 그 혼란은 말도 못할 것이다. 어떤 사람들은 대통령은 외교와 국방만 맡고, 의회서 선출하는 총리가 내치를 하자고 한다. 하지만 현실에서 외교·국방과 내치가 명확히 구분이 되느냐. 대통령 권한을 나누는 측면에서 이원집정부제, 책임총리제는 그럴듯해 보이지만 국정운영 면에서는 말도 못할 혼란을 초래할 것이다. 4·19 때도 참의원(상원)·민의원(하원) 합동회의에서 선출된 윤보선 대통령이 국가수반으로 국방통수권만 갖고, 장면 총리는 의회에서 선출했는데 그 갈등이 같은 정당인데도 말도 못할 정도였다."

- 미국식 대통령 4년 중임제는 어떤가. "4년 중임제는 4년 포퓰리즘 플러스 4년 독재다. 합쳐서 8년 독재가 될 것이다. 다음에 선거를 위해 지역화폐니 청년소득 같은 포퓰리즘 공약만 남발할 것이다. 4년 중임제는 나라 망치는 길이다. 5년 단임제보다 못하다."

- 다수당인 민주당이 개헌에 찬성할까. "사법리스크를 안고 있는 이재명 민주당 대표는 현행 헌법 그대로 가려고 갈 것이다. 대신 4년 중임제로 가거나, 대통령의 권한 중 본질적인 것을 제외한 몇 개를 내놓는다고 할 것이다. 사실 2016년 박근혜 전 대통령 탄핵 때 길거리에 나온 '촛불민심'들을 이끌어 개헌에 나섰어야 했다. 하지만 당시 야당은 압도적 우세 속에서 개헌을 하지 않고 정권교체에만 나섰다. 이후 문재인 전 대통령은 적폐청산과 국정농단만 앞세웠다. 그게 지금 결국 윤석열 대통령까지 온 것이다."

- 민주당 집권 시 행정부와 입법부를 모두 차지하는 '연성독재' 우려도 나온다. "알렉시 드 토크빌이 쓴 '미국의 민주주의'라는 책에 보면 '사람들은 지배받기를 원한다'는 표현이 나온다. 전제왕권이나 군사독재에 의한 강압적 지배가 아니고 자기가 직접 선출한 민주정권에 의해 지배받기를 원한다는 말이다. 일종의 모순이다. 길게 보면 토크빌이 얘기한 민주주의의 위기는 다수의 횡포로 연결될 수 있다. '연성독재'는 법 테두리 내에서 권력이 확장돼서 전제정치로 가는 것이다. 독일 히틀러도 가장 민주적이라는 바이마르 체제에서 합법적 수순을 거쳐 총리가 되었고 다수의 횡포를 통해 '파시즘'으로 갔다. 지금 우리 국회를 봐라. 특검법을 냈다가 안 되면 또 내고, 일을 시작하지도 않은 사람을 탄핵한다. 양곡관리법·국회증언감정법같이 대통령으로서는 도저히 받아들일 수 없는 법을 내 거부권을 유도한다. 청문회·상임위·국정감사에 별별 사람들을 다 불러 모욕하고, 나가라고 한다. 모두 다 헌법과 국회법 안에서 이뤄지는 일이다. 연성 의회독재는 지금도 진행 중이다."

- 개헌을 추진하기에 국민의힘은 힘이 없다. "힘도 약하지만 기백이 없다. 지금 대통령 선거를 피할 수는 없다. 이 헌법대로라면 누가 대통령이 되든 이 헌법을 계속 고수하려고 할 것이다. 지난 대선 때도 윤석열·이재명 어느 누구도 권력구조나 국가지배체제에 관한 이야기를 안 했다. 내가 2018년 바른미래당 대표 때 국회에서 '연동형 비례대표제' 도입을 위해 열흘간 단식했다. 그때 '연동형 비례대표제'를 받아준다고 해서 일단 단식을 풀었는데, 선거법을 개정하며 결국 '준(準)'자가 앞에 붙더니, 비례위성정당까지 생기면서 연동형 비례제는 완전히 껍데기가 됐다. 그래서 내가 대선에 출마한다고 했다. 그때 내가 정말 대통령이 되려 출마했겠느냐. 말이라도 꺼내고 논의를 촉구하기 위해서였다. 지금도 안타까운 것은 여러 사람이 개헌을 얘기하지만 절대강자인 이재명 대표가 거들떠보지도 않는 것이다."

- 그럼 현실적으로 어떻게 개헌을 하나. "이번 대통령 선거는 임기 5년이 아닌 3년으로 하고, 3년 후 국회의원 선거(2028년 4월)에서 의회권력과 행정부 권력이 하나로 되는 내각제 개헌을 해야 한다. 이 같은 방안은 민주당 이재명 대표는 안 하겠지만, 국민의힘 후보 또는 제3당 후보는 내세울 수 있을 것이다. 국민의힘으로서는 집권 가능성이 거의 없는 상황에서 이 방안을 통해 국민들을 설득해야 한다."

- 1997년 대선 때 DJ(김대중)의 집권전략 같다. "그때는 DJ(김대중)와 JP(김종필) 둘이서만 내각제를 약속하지 않았나. 이번에는 대국민 공약으로 내각제를 내걸라는 것이다. 대통령 선거 공약에 '임기는 다음 국회의원 선거 때까지 3년만 하고 내각제로 바꾸겠다'는 공약을 넣으면 된다. 만약 여론에서 상당한 지지를 얻게 되면 민주당에서도 최소한의 반응이 나올 것이라 본다."

- '원포인트 개헌'은 민주당도 받아들일 수 있지 않나. "원포인트 개헌 얘기를 하는데 그러면 안 된다. 다음 대통령은 취임하자마자 헌법 개정 특별위원회를 범국민적·범국가적으로 구성해 2년여 동안 새 헌법을 만들고, 대통령은 국가수반으로 국제외교도 하고 남북관계도 정리하면 된다. 기왕에 개헌을 한다면 국가 권력구조를 통째로 바꾼다는 각오로 나서야 한다."